Carteira de Comércio Exterior do Banco Do Brasil (Cacex)

Órgão criado pela Lei nº. 2.145, de 29 dezembro de 1953 (regulamentada pelo Decreto nº. 34.893, de 5 de janeiro de 1954), em substituição à Carteira de Exportação e Importação (Cexim) do Banco do Brasil. Esta reformulação institucional se deu na seqüência de uma importante mudança na política cambial do país, consubstanciada na Instrução 70, de 9 de outubro de 1953, da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc). Foi extinta no início dos anos 90 e substituída inicialmente pelo Departamento de Comércio Exterior (Decex), que foi sucedido pela Secretaria de Comércio Exterior (SECEX).

A reforma cambial de 1953 punha fim a uma campanha contrária ao regime de licenciamento prévio para importações e ao órgão encarregado de sua execução, a saber, a Cexim. Desde inícios de 1948, em face da rápida exaustão das reservas em moedas conversíveis, havia-se decidido estabelecer rígidos controles quantitativos das importações. Os controles se processavam através da emissão de licenças em função de uma ordenação de prioridades, a cargo da Cexim, que ficava deste modo no centro de um importante jogo de interesses. Assim, acabariam surgindo fortes pressões, veiculadas pela imprensa, contra a agência, a partir de acusações de corrupção vinculada a “negociações” das licenças de importação.

No contexto de uma crise cambial (o Brasil havia acumulado 570 milhões de dólares em atrasados comerciais em 1951-1952) e de pressões como as mencionadas acima, foram feitas algumas mudanças no regime cambial do país ao longo de 1953. Essas alterações iniciaram-se com a instituição de um mercado livre de câmbio para algumas operações, em janeiro de 1953, e culminaram com a já referida Instrução 70 da Sumoc. Por meio desta instrução, estabeleceu-se um sistema de leilões de câmbio (mais precisamente de “promessas de venda de câmbio” - PVC) realizados por categorias de produtos, classificados de acordo com critérios de essencialidade. Formava-se assim um espectro de taxas de câmbio, correspondente aos resultados dos leilões para cada grupo de produtos; e, apesar das diferentes disponibilidades de divisas para cada categoria, o acesso a elas estava regulado pelo mecanismo de mercado. Uma vez adquirida a “promessa de venda de câmbio”, o importador praticamente tinha assegurado seu direito a obter licença para importação.

A concessão de licenças de importação por este novo mecanismo logo ficaria a cargo da Cacex, o novo órgão que vinha substituir a desgastada Cexim. Também competiria à Cacex emitir licenças de exportação, as quais poderiam ser negadas em casos especiais como, por exemplo, em circunstâncias em que a garantia de abastecimento do mercado interno aconselhasse a formação de estoques, ou quando o exigissem os interesses da segurança nacional.

Outras atribuições importantes da Cacex, conferias pelo Decreto nº. 34.893, eram: a) fiscalizar preços, pesos, medidas etc, nas operações externas, para evitar fraudes; b) submeter à Sumoc as relações de mercadorias que deveriam compor cada categoria para fins de leilão de câmbio; c) fixar as percentagens das divisas destinadas a cada uma das categorias nos leilões de câmbio; d) financiar, em casos especiais, a exportação, assim como a importação de bens de produção e de consumo de alta essencialidade, e e) comprar, por conta do Tesouro Nacional, “produtos nacionais exportáveis para exportação em época oportuna” e “produtos estrangeiros importáveis, indispensáveis ao abastecimento do país”.

A Cacex reuniu, portanto, todas as funções relacionadas à execução da política de comércio exterior do país e ainda hoje é o principal órgão executivo desta política, apesar de ter repartido algumas funções com outras agências. Por outro lado, as mudanças nas características do comércio exterior brasileiro e de sua política levaram a Cacex a desenvolver algumas funções antes menos importantes e a desempenhar outras completamente novas.

A revogação do regime da Instrução 70 pela Lei de Tarifas de 1957, por exemplo, colocou sob a responsabilidade de um novo órgão - o Conselho de Política Aduaneira (CPA) - os mecanismos seletivos de importação, agora sob a forma de tarifas alfandegárias ad valorem altamente diferenciadas, e não mais através de um complexo de taxas de câmbio. Entretanto, a Cacex não deixou de desempenhar um papel importante na execução da política de importações, já que ficou responsável por instrumentos de controle não tarifário das importações aos quais se recorreu por diversas vezes, principalmente a partir do choque do petróleo de fins de 1973 e da crise internacional de 1974-1975. Tais instrumentos seriam as proibições ou suspensões de importações de itens selecionados (como se fez em 1975 e também a partir do último trimestre de 1982) e a fixação de limites quantitativos às importações, inclusive os realizados através da sistemática de programas de importação.

Ainda no que tange à política de importações, a Cacex absorveu como funções: a aplicação do mecanismo de draw back (isenção de impostos sobre insumos importados destinados à produção de bens para a exportação); a execução do sistema de similaridade (por delegação do CPA, desde 1967), e a intervenção, como mediadora entre os investidores e as associações de produtores de bens de capital, nos “acordos de participação da indústria nacional”. Através do controle de licenças de importação, e de sua atuação nos acordos de participação, a Cacex vem logrando aumentar o índice de nacionalização dos grandes projetos de investimento. Assim é que, para o total dos acordos homologados, o componente importado de bens de capital caiu de 47,3% em 1973 para 14,8% em 1980.

Uma outra função da Cacex que ganhou importância nos anos recentes foi aquela ligada ao financiamento das exportações, e teve a ver com uma profunda transformação na estrutura das exportações brasileiras nos últimos 15 anos. De fato, enquanto em 1967 o Brasil ainda era basicamente um exportador de produtos primários, os quais eram responsáveis por mais de 80% da receita exportadora do país, em 1982 os produtos industrializados já constituíam um componente bem mais importante, representando 60% da pauta de exportações. E, para uma parcela significativa dos produtos industrializados exportados (especialmente bens de capital e bens de consumo duráveis de alto valor), o crédito representa uma importante arma na concorrência internacional. Em vista disso, montou-se um sistema de financiamento às exportações (voltado tanto para o exportador, quanto para o importador de produtos brasileiros), dentro do qual a Cacex atua, quer diretamente através dos empréstimos Banco do Brasil-Cacex e da intermediação de linhas de crédito externo, quer indiretamente, através da concessão de certificados de habilitação para a obtenção de crédito subsidiado (este também um instrumento importante para a promoção de exportação de manufaturados) junto ao sistema bancário.

Embora mantida no Banco do Brasil (artigo 5 º. da Lei nº. 4.595, de 31 de dezembro de 1964), a Cacex dispõe de grande autonomia, em decorrência da envergadura de suas atribuições e de seu papel na execução da política econômica nacional. Para desempenhar as diversas funções já mencionadas, a estrutura da Cacex foi crescendo e se complexificando, e hoje é composta de um extenso conjunto de departamentos e divisões encarregados de cobrir os diferentes setores produtivos, uma série de cinco gerências de financiamento à exportação (uma para cada tipo de financiamento), além dos departamentos de promoção e mercados e de estatística de comércio exterior. Assim é que as sugestões frequentes de constituição de um Ministério do Comércio Exterior colocam a Cacex como núcleo do projeto.